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无论是组织全国修志，还是具体编纂一部志书，必定先有一个总体设想：为什么修志？要编成什么样子？这个总体设计，就是政府颁布的修志条例，或是志书的凡例。这个设想是根据什么提出来的呢？一定要先考察前人的做法，再研究当前的情况来决定弃取，或加以创新。所以，修志的条例和凡例，是前人修志经验的归纳和总结，也是方志学理论宝库中的一笔重要财富。
宋元以前，这种编纂方志的设想和计划很少见于记载，没有记载不等于没有，像汉代要求全国上报“郡国地志”，隋唐时期在全国普修图经，没有一个通盘考虑，没有统一的格式要求，那是不可想象的。到了南宋，志书中才开始出现“凡例”，如《（淳祐）玉峰志》（江苏昆山）有凡例五条，但极其简率，只是列了几条收录资料的范围。稍晚，有周应合的《（景定）建康志》所附的《修志本末》，除记述修志经过外，它将修志的全过程作了清楚的归纳，分为四个方面：定凡例（确定全书框架结构、门类设置、编写要求）、分事任（编写人员如何分工）、广搜访（怎样通过多种渠道搜集资料）、详参订（怎样审订志稿以保证质量）。这是方志学史上的一篇重要文献，让我们知道宋朝人在修志方法上已达到怎样的水平。
明朝永乐年以后，不仅政府制订了修志条例颁告天下，同时有越来越多的地方志将凡例印在书中，它们规定的内容也越来越细致周到。如《（成化）新昌县志》（江西宜丰）的凡例规定，人物立传要根据政绩和德行，不专以官位大小作标准。政绩好德行好的立大传，否则只在名字下面加个小传就可以了。《（嘉靖）许州志》（河南许昌）的凡例说，地方志不是世家大族的家谱，所以那些封赠士大夫之家的诰敕之类一概不收。清康熙二十九年（公元1690年）河南省发了个《修志牌照》，列了23条，其中规定，记古迹“需考明某代某人，将事实备细注明，不可以小说搀入”。记土产，“非本地所出及平常草木，可不必载，须载其特产者”。诸如此类，很明显都是针对过去修志中的流弊提出来的。它们同样表达了修志人对志书性质、功能和质量标准的理解。不过，它们也同志书序、跋中的那些片断见解一样，不免就事论事，分散零碎。直到明末清初，在方志理论方面还没有形成系统的著作。
清代中叶以后，许多学者参与修志，他们用各自不同的学术观点指导修志实践，逐渐形成不同的流派。方志理论就在他们的切磋争鸣之中一步步完善起来。当时的方志学界主要分成两派：
一是地理派，也称考据派或旧派。清代由于文字狱的威慑和政府的提倡，到乾隆、嘉庆年间，兴起了一股注重考据的学风。一批学者潜心考订古典文献，从古书中搜集证据，辨别真伪，订正谬误，注音释义，对整理古籍作出了巨大贡献。但是，他们往往嗜古成癖，陷入不切实际的繁琐考证，认为只有考据才是做学问的正道，轻视考据以外的一切学问，以致严重地脱离实际，不通世务，在学术史上被称为考据学派或乾嘉学派。地理派的代表人物戴震、洪亮吉等都是乾嘉学者中的大师。他们用考据学派的学术思想和治学方法来研究地方志，形成了自己的特色。
地理派墨守汉唐以来对于地方志性质的传统看法，认为方志属于地理书。戴震说：修志就是考证地理，只要尽心把地理沿革考证清楚，就没有别的事了（见章学诚《记与戴东原论修志》）。洪亮吉也说：“一方之志，沿革最要。”（《跋新修庐州府志后寄张太守祥云》）他还主张修志要言必有据，“贵因袭而不贵创新，信载籍而不信传闻”（《泾县志序》）。当代新出现的事物，当然不可能在古代典籍（“载籍”）中考证出根据来，按照他的这个主张，就只能都算作靠不住的“传闻”了。这一派修的志书，致力于广泛搜辑旧文献，逐条作精详的考证，材料丰富，证据确凿，在方志界树立起严谨治学的榜样，有利于纠正那种不负责任的盲目抄袭甚至凭空捏造的歪风。但是他们厚古薄今，不相信、不采纳除古文献以外的其他资料，不重视反映当代社会的实际状况，把志书禁锢在狭窄的古地理研究的领域里，当然要大大影响地方志的实用价值。
另一派是历史派，也称为新派，它的代表人物是章学诚。章学诚（公元1738—1801年）（图8）字实斋，会稽（浙江绍兴）人，幼年时体弱多病，并不聪明，每天读书不过几百字，还显得很吃力，但是特别爱读史书，常常有独特的见解。他参加过七次乡试，到40多岁才中举人，第二年考取进士，认为自己的思想不合潮流，所以不去做官，以写作、修志、讲学度过了困苦而不安定的一生。他一生曾参与修纂十几种地方志，但只有《（乾隆）永清县志》（河北永清）完善地保存了下来，其他像他首次独立纂修的《和州志》（安徽和县），还有他晚年的作品——最能体现其修志理论的《湖北通志》，都是在志稿刚刚完成的时候，由于地方长官换了人，新上司不喜欢他的理论和文字，终于功亏一篑，未能刊刻，以致散失。只有他自己手里保存的一部分稿子，后来被收入他的文集中。
图8 方志学的奠基人——章学诚（据《清代学者像传》第二集）
章学诚是个杰出的历史学家，著有《文史通义》，在史学理论上独树一帜。他用史学的理论和方法来研究地方志，提出了一套完整的学说。
章学诚最大的贡献，是明确地否定了地方志只是地理书的旧观念。他认为方志属史，他说：“志乃史体”（《答甄秀才论修志第一书》），“方志如古国史，本非地理专门”（《记与戴东原论修志》），“方志乃一方之全史也”（《丁巳岁暮书怀投赠宾谷转运因以志别》）。这个观点，比较准确地反映了隋唐以来地方志发展的实际情况，大大地开拓了地方志的内容和范围，在方志学界产生了深远的影响。有一次，章学诚在宁波遇到戴震。戴震比章学诚年长15岁，当时已经很有名气。他不大瞧得起章学诚，“盛气凌之”。章学诚并不畏怯，就地方志的性质问题和戴震进行了一场辩论，有理有据地阐述了自己的意见，反驳了戴震的观点。
从方志属史这个基本观点出发，章学诚对地方志的各个方面都作了详细论述。他认为修志不是为了炫耀学问，应该讲求实用。应该像修史一样详近略远，用不着每部地方志都从古代讲起。如果前人已经修了志，后人只要续修和补缺就可以了。地方志的重要任务是为国家修史准备资料，所以不能只是汇辑旧文献了事，而应该特别重视搜集保存当代文献。他说，比如司马迁写《史记》，也写了上古三代的事，有的地方写错了。古代的事情写错了不要紧，古书都在，人人都能考证，自然会发现他的错误。但是，有关秦汉的事，人们就要以司马迁的记录作凭据了，如果他记得不详细，后世又根据什么来考证这一段史实呢？这种看法，和乾嘉学者的唯古是尊，真是针锋相对。当时考据学是官方支持和提倡的，在学术界占有主导地位，章学诚却敢于卓然独立，提出创新的见解，确实难能可贵。
此外，章学诚还具体地设计了方志的体例，并且从人员分工、收集资料、制定凡例一直到怎样拟标题、编附录，总结了一整套修志程序和工作方法。他分析了省、府、州、县各类型地方志的特点，指出它们应该各有各的宗旨和编例，不可以互相混淆。他还建议州县常设“志科”，派专人负责经常收集整理新资料，为修志作储备，免得资料失散，也免得修志时临时抱佛脚。他把这些主张写成了《方志立三书议》、《修志十议》、《方志辨体》、《州县请立志科议》等许多篇论文。它们集汉唐以来方志理论之大成，为我国方志学初步建立起一个完整的体系，成为我国方志学诞生的标志。章学诚则被公认为我国方志学的奠基人。
章学诚虽然在学术观点上敢于创新，他的思想却另有相当迂腐陈旧的一面，如主张志书要颂扬“皇恩”，要有益于“风教”，要传述忠孝节义等等，这些也都贯穿在他的方志学理论和他修的志书中。
除理论上的建树外，清代方志学还有一片重要的园地，就是旧志的整理。其中最有成绩的是对古地志的辑佚。
辑佚是一种整理古籍的方法，“佚”也写作“逸”，是“散失”的意思。我国宋代以前的地志图经大部分都散失了，有的在其他古籍中还保留了一些被引用的篇章、段落或句子。辑佚就是把这些零散材料找出来，加以整理汇编，尽可能重现这部著作的原貌。这对于我们了解地方志发展演变的历史有极其重要的意义。
辑佚在清代非常盛行。辑古地志最有成绩的是王谟，他在乾隆四十三年（公元1778年）中了进士以后，情愿不做县官，而去做清苦的府学教官，以便一心在古书中披沙拣金。他本来想辑刻一部篇幅巨大的《汉魏遗书钞》，包括经、史、子各类书籍，后来逐渐认识到地理书的重要性，就在完成“经”的部分后，将主要的精力转向地理，一共辑出古地志近400种。这时他已经80多岁，又贫病交加，没有能全部刻印出来，现在能收集到的只有70多种了。中华书局将它们汇影出版，称为《汉唐地理书钞》。后面还附了清陈运溶所辑的66种湖南古地志（原来收在《麓山精舍丛书》中）。此外如马国翰的《玉函山房辑佚书》和王仁俊的《玉函山房辑佚书补编》，也辑了约60种唐以前的地志。清代编《四库全书》时，曾从明代类书《永乐大典》中辑出若干种地方志，现在《永乐大典》已失传，这些辑出的资料就分外可贵了。
清代学者对许多旧志的成书时代、作者、版本、内容、体例作了深入的考证和探讨，他们根据自己的研究心得写成大量题跋或提要，探讨旧志的编纂年代、编纂者的生平和版本流传情况，评论志书的优劣得失。这同样是总结修志经验，指导修志实践的一种重要方式。如章学诚就曾写过《书吴郡志后》、《书姑苏志后》等七篇志书评介。清代的《四库全书总目》史部地理类有几百篇地方志的提要。周中孚的《郑堂读书记》也有近200种志书的题要。这些工作，为后来方志目录的发展和对旧志的进一步整理作了重要的准备。
明末清初的思想家顾炎武在整理旧志方面别开生面。他在明朝末年，面临着国家忧患交迫的局面，想要寻找一条救国救民的路，就开始从地方志和其他文