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海军衙门
1885年5月，也就是在左宗棠去世3个月以前，他上奏朝廷，呼吁对过时的海军指挥系统进行彻底的改革。他建议立即成立一个负责管理海军事务的****机构。此后不久，朝廷下达诏令，批准建立海军衙门。
醇亲王被封为总理海军事务大臣。作为在1886年亲政的光绪帝的父亲，他的任命实际上是一个政治决定。醇亲王任总理海军事务大臣对新建的海军衙门不利，因为他惧怕慈僖太后，多年来一直是她宫廷权术中的工具。
海军衙门在成立后的头几个月中采取了某些改革措施。它的最初行动之一是防止各省官员盲目从国外购买海军装备。海军衙门还试图依照左宗棠的建议，实行定期的海军联合演习。1886年，南洋海军北上参加了联合演习。
南洋海军的将领对李鸿章深怀忌恨，反对他对海军衙门越来越大的影响。一位南洋海军的将领埋怨说，北洋海军太受重视，而南洋海军因提督频繁更迭，不能象北洋海军那样始终如一地执行现代化计划。
北洋海军章程
人们批评李鸿章在海军内的权力越来越大不是没有根据的，因为醇亲王就任海军大臣后的3年内，李鸿章苦心经营，赢得了他的信任，并且经常陪同他到北洋海军各部队进行视察。一次视察后不久，醇亲王诗兴大发，写了许多有关海防的诗篇。他对李鸿章的赏识与日俱增。1888年9月，醇亲王把李鸿章所建议的北洋海军章程如实上奏皇帝。
组织编制
李鸿章的北洋海军章程主要有三方面的内容：组织编制、军事训练和奖惩制度。其中组织编制尤其重要，它涉及指挥与权力等问题。如前所述，李鸿章不得不依靠大批福州船政学堂毕业的高级军官来指挥他的现代化舰艇。尽管李鸿章对待这些人非常谨慎，但他又无可奈何，只好选择亲自己的人为提督。他选择了他的同乡丁汝昌担任这一要职。丁汝昌曾经在李鸿章的淮军中任过骑兵将领。
不论是外国人还是中国人都认为丁汝昌是一员勇将，但就指挥一支现代化的舰队而言，他并不称职。丁汝昌真正的海军生涯是从1880年开始的，当时他被派往英国去接收从阿姆斯特朗公司订购的“扬威”号和“超勇”号巡洋舰。在回国途中，他指挥“扬威”号军舰驶入了浅水区，耗尽了燃料，在地中海飘泊了数天。
在北洋海军中职位仅次于提督丁汝昌的是总兵官林泰曾和刘步蟾。刘、林两人曾随第—批福州船政学堂学生赴英学习。他们分别指挥“定远”号和“镇远”号军舰，并且负有掌管全体兵船之权。丁汝昌的衙署内设有人事、工程、武器和军粮等部门。
章程对军官作了详细分类。军官共分为三类：战官、艺官和弁目。战官又分为三组：外海战船战官，在大型铁甲快船上当差；外海常船战官，在守口、练、运各船当差；内河战官，在江河或岸上当差。晋升守备以上官职者首先必须得到李鸿章的批准，然后再呈报朝廷批准。
训练
李鸿章的北洋海军章程对各舰队的联合演习很重视。每年冬季，北洋舰队南下，和南洋舰队的舰船一道举行大规模演练。每年春季，南洋舰队北上，进行同样的演练。意味深长的是，北洋舰队在南方时仍归丁汝昌指挥，而南洋舰队北上时通常归李鸿章管辖。为了抵消李鸿章的影响，南洋海军提督也制订了类似的章程，派自己的将领率舰队北上参加年度联合演习。
奖惩制度
在北洋海军章程的奖惩制度中突出了考核，并且像欧洲海军一样，要求各舰管带为出版物撰写有关海军的文章。这些文章所产生的效果是当局对管带实施奖惩的依据之一。李鸿章还制订了奖励岸勤人员的详细规则。比如，船厂工作人员和翻译如果翻译的西方技术资料有所贡献，可以受到奖励。
李鸿章还执行了一套新的俸饷制度，它分为两部分：四成为本官之俸，六成为带船之俸。如果军官临时在岸上工作，那他则不享受船俸。提督年俸为8400两银子，其中3360两为官俸，5040两为船俸，职务最低的军官每年的官俸96两，船俸144两。1881年，北洋海军的俸饷开支总额为669100两银子。
失败的种子
尽管成立了海军衙门，但是它在统一中国海军方面的作用非常有限。一方面，它每年的400万美元的经费使它成为贪官污吏们猎取的目标；另一方面，醇亲王在1892年去世，海军衙门便落入一批更无经验的官吏手中，虽然海军衙门在中日海战前还没有正式撤消，但它已完全被皇亲国戚所控制。
中日甲午战争前3年，李鸿章命令丁汝昌率领北洋海军的舰艇去日本“显示力量”。在横滨访问时，日本人获准登舰参观。他们对中国战列舰和巡洋舰巨大的舰体和强大的火力都感到敬畏。但是其中有一位日本帝国海军大佐对中国海军印象不佳。这位海军大佐指出，中国舰员执行命令时动作迟缓，舰炮和舷侧设备缺乏保养，而且军舰的桅杆上、栏杆上和支柱上挂满了洗晒的衣服。
他的这些意见反映了中国新兴海军的通病。实际上，北洋海军并无战斗意志，军官们对于如何操纵现代武器心中无数。失败的迹象已很明显，它可以归结为多种原因，其中的某些原因至今看来仍同当年一样中肯。
拉帮结派与贪污腐化
在李鸿章掀起的购舰热潮中。达官显贵中普遍存在着的贪污腐败现象几乎扼杀了海军现代化的努力。其中最为臭名昭著的是慈禧太后，她的那些厚颜无耻的亲信们挪用了大约1200万美元的海军军费修建颐和园，为她庆贺60岁大寿。为了安抚海军，他们让海军的汽艇载着宫女们在昆明湖内游玩，另外还建造了一座石舫。这座石舫至今还座落在昆明湖畔，它是晚清时期封建君王骄奢淫逸生活的铁证。
除了政府高级阶层贪污外，福建海军派业已形成，并且产生着更加邪恶的影响。如上所述，左宗棠获准建立福州船政局时，他求助于当地的绅士，拉起了一个百人的行政领导班子，负责管理船厂、学堂和募捐资金。实际上，这个班子犹如传统的行会，大权由绅士所掌握。不久，船政局就陷于勾心斗角的派系斗争之中。他们的目标是谋取人事大权，完全控制海军，使海军利益服从于他们个人和家族的利益。例如，第一批出国留学的人中无一是广东人。
十八世纪七十年代初，有一位英国海军军官访问了福州船政学堂，并报道了福建绅士很早就开始对海军实行控制。他发现，广东学生和福建学生分别居住，各有各的炊事人员，他还指出，尽管那些最有才华有出息的是广东学生，但是福建官员却蔑视他们，例如首批被选派的留学人员中没有一名广东籍学生。
李鸿章虽然怀疑福建籍军官有野心，但是又无法从其他地方得到有经验的海军军官。从下面的统计数字可以看出北洋海军中福建军官势力之大。在军官队伍中福建人占60％，即206名军官中有123名来自福建。在高级军官中，比例则更大，18名参将、游击中就有15名福建人。此外，北洋海军的15艘主要军舰中有13艘是由福建人指挥的。
这种福建人占统治地位的现象很快使人们形成一种概念，那就是最能捞钱的舰长就是最成功的舰长。舰艇的维修保养费也被贪污。甚至有人怀疑个别福建籍高级军官用碳灰代替舰炮弹药包中的黑色火药，并且靠出售这种火药牟取暴利。
福建海军军官在谋求个人地位和权力的过程中，在很大程度上得到了某些希望建设强大海军的进步领导人的支持。例如，李鸿章试图让海军军官享有与受人尊重的文官的同等待遇，以此来吸引、招募军官。他鼓励军官们在岸上时穿文官制服，也不阻止他们脱离海军去谋求高度受人尊敬的文官职务。在中国海军各学校的学生当中，常常出现这种追求学士——官僚地位的倾向。外国教习们说“让学生们参加体育训练比让他们学习科学知识要困难得多。”
缺乏统一的意见与计划
在海军改革运动中，主张自力更生发展海军的人和主张向外国购买武器的人之间始终存在着矛盾。直至1885年，左宗棠仍竭力奏请朝廷采纳大规模的海军造船计划。这个建议是在李鸿章从国外大量购买海军装备的情况下提出的，它完全忽视了中国技术落后这一现实。
在领导与决策问题上，最混乱的莫过于1884年中国人处理对法关系的事件了。从表面上看，负责福建海军的是南洋大臣。实际上，海军的旗舰上面有五个指挥层次：闽浙总督、福州将军、福建巡抚、主管福建海防的官员和福州船政大臣。这些官员在如何对付法国舰队的问题上没有一致意见。结果，舰队指挥官没有收到任何命令，故未采取任何防范措施，以致全军覆灭。
依赖外国顾问
为了便于对外国顾问的管理，中国人往往采取互相制约的作法。所以，各国顾问总是互相猜疑，怀疑某一国专家受青睐而另一国顾问遭失宠。这种作法导致了在各种机构中供职的希冀谋求权力的外国人相互妒忌、勾心斗角。在海军中，英国人享有特殊的地位，尤其是在福建海军作战军官中，因为他们当中的许多人曾在英国格林威治皇家海军学院受过训。
在中国的大型军舰上雇佣外国顾问对于枪炮和轮机部门来说特别不利。这些外国人经常遇事不同中国军官商量，也不认真指导中国水兵履行日常勤务。
依赖外国顾问的另一后果是，中国海军以英语为其通信语言。中国人没有建立起一套中文的旗语信号或无线电信号系统。
缺乏统一的技术装备
从1870年到1894年，外国海军舰艇的轮机和武器系统经历了巨大的变化。结果，李鸿章的盲目引进迫使中国海军要掌握各种外国技术。
例如，李鸿章听信某些不明智的意见，首次从英国购进了一批双螺旋桨的炮舰。即使在当时，法国人就已发现这种双螺旋桨海防炮舰性能落后。不久，中国人也发现这种舰只适合在风平浪静的海面上航行。
北洋海军的另一重要失败是没有实行舰艇的标准化。北洋海军的各类舰艇的航速和旋回半径悬殊很大，但是这没有引起任何人的注意。另一明显的失败是，经过10年实践，中国人仍不知道，战列舰上的12英寸舰炮向正前方发射会摧毁驾驶台及其上面的设施。
中国海军舰艇及其轮机舱的机械设备五花八门，各式各样，有英国造的锅炉，也有德国造的锅炉。一些舰艇安装了德国的克鲁普后膛炮，一些则安装了法国的瓦瓦瑟炮，还有一些舰艇安装有英国的阿姆斯特朗炮、诺尔登菲尔德炮和霍奇基斯炮。
显而易见，中国人不可能培训出能够掌握这些型号众多、种类繁杂的外国舰艇、轮机和枪炮的水兵来。解决的办法是让官兵一直在—种舰艇上服役。这样，他们就能熟悉所操纵的轮机、机械和枪炮，并能熟练地操作。然而，这种做法的缺点是，中国的水兵不能成为技术上的多面手。
其他问题
尽管北洋海军有其潜在的力量，但是中日战争前夕仍然有人竭力主张执行传统的海防战略。老式的内河水师在许多地区非常活跃，他们准备着诸如帆船、火船一类封锁港口的设施。江苏总督刘坤一就曾在吴淞口向江中填石，有效地封住了上海港。
同时，许多在西方海军院校毕业的军官在舰艇上己任要职，但是，他们之中的绝大部分人根本没有很深的战术造诣。而且他们不重视�