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内乱外患
简单地讲，中国忽视海军发展很可能是对付内乱外患所造成的。这种对付内乱外患的战略思想认为，威胁封建王朝有两大因素，即内部起义和北部边疆的外敌入侵。
内乱外患除其字面含义外，中国人还赋予了更深的含义。它可以简单地解释为“内部的软弱招致外敌的入侵”。从这种意义上讲，中国古代的这一战略思想同现代的防御性战略威慑的思想非常相似，潜在的敌人必须认识到中国的军事力量可能会以令人难以接受的反击对侵略作出反应。
这种思想产生了关于军事力量的强硬态度。比如，封建统治者及其幕僚们往往遵循汉代治军的方法。
救乱诛暴，谓之义兵，兵义者王；敌加于己，不得已而起者，谓之应兵，兵应者胜；争恨小敌，不忍愤怒者，谓之忿兵，兵忿者败；利人土地货宝者，谓之贪兵，兵贪者破；恃国家之大，矜民人之众，欲见威于敌者，谓之骄兵，兵骄者灭。
海军的使用
中国封建时代的海军战略家们把这种战略思想应用到海上，制订了海防政策。中国人认为，对付来自海上的敌人最好的办法是在江河入海口、主要港湾和较大的岛屿这样一些要害地区驻屯海上防御兵力。
海防战略的实践者认为，“诱敌至内河，犹如掘坑捉虎、张网捕鱼。”通常的做法是在狭窄水浅的航道上预先布设拦江铁链、沉船或火船，再将敌船诱至该处，使其丧失机动能力；然后隐蔽在岸上要塞内的士兵对其实施攻击，彻底将其摧毁。这种战术对于组织松散、装备低劣的起义军，甚至对于诸如倭寇这样的外国海盗都是行之有效的。
那时的海军战略是防御性的，而不是进攻性的。研究一下中国海军术语，就会发现只有“海防”、“海滩防御”、“海疆防御”、“沿海要塞”这样一类术语。而诸如“海上力量”、“远洋舰队”、“海军主义”等词则是以后才出现的。
中国没有实行进攻性的海军战略是可以理解的，因为在十九世纪以前，它一直没有遭到来自海上的大规模入侵，所以缺少进行大规模海战的经验。一旦面临难以对付的海上威胁时，中国政府往往采取以下策略：
1．实施贸易禁运；
2．内迁沿海居民；
3．加强沿海和江河防御系统；
4．以高官厚禄收买本国的海盗水寇；
5．如果海盗是外国人而且又难以对付，则采取外交方法去处理。
一旦上述策略都不能奏效，中国政府则采用妥协和解的方针。如果是外国海上力量，则给予贸易特权，或进行谈判，缔结和平条约。
海军的组织体制
为了更好地理解中国人的海军作战思想，分析一下中国海军的组织体制是有益的，但是只能对那些和现代海军建设有关的一般性问题作一简单的分析。
不设海军部
封建时代的中国海军最突出的一个特点是没有负责处理海军事务的****机构。只有南宋建立了正式的海军****领导机构，以统管海军事务。该机构叫作“沿海制置使司”，位于舟山群岛的定海。不过它的职权有限，只负责保卫浙江沿海地区和主要江河，防御蒙古军队侵犯。
另外两个对海军事务负有某些责任的****机构是兵部和工部。兵部在战时负责受理所有陆、海军指挥机构送来的报告。工部负责选定船厂地址、制订船舶定期大修章程（在十八世纪和十九世纪初，海军船舶3年一小修，6年一大修，用满9年后，除非还能适航，一般都将退役。）
中国不设海军大臣。每当海上发生危机，朝廷一般指派高级官员代表皇帝，前往处置。他们的名称因朝代而异，但通常都授予象征全权的官印。一旦危机消除，皇帝收回官印，地方行政当局重新接管处理海军事务的权力。
在允许进行海外贸易的朝代，海事监督部门负有某些海防责任。例如，十七世纪的厦门海事监督统管当地海事官员。这些官员专门检查商船的货单，并为它们进出港办理结关手续。在海军舰队不起作用的时期，海事监督负责武装普通的商船，以执行海军使命。此外，在战时他们还担负港口防御任务，并配合地方绅士与政府官员监督铁索、木栅的设置。
沿海地区的海上防御通常由所在地的省或地方行政当局负责，因为江河港湾的防御被认为是当地陆、海军的职责。人们认为，主要的沿江城市和海港都有足够的军事力量击退来自海上的入侵，因此很少调用外省的步兵或水军。
一般地区军事长官（通常是省一级的）负责所辖地区内的军队事务。在沿海地区，军事长官负责渔民、船民的注册，对本地的海上武装力量进行战备训练。他还负责镇压暴乱，派遣辖区海上武装力量支援其他地区。
以下所节录的十九世纪西方报道为我们提供了当时地方军事长官和海军的职责的有关情况：
中国海军负责保护沿海岛屿不受海盗水寇侵扰、防止岛上或大陆居民大量外逃。根据海军提供的情况，地方军事长官作出有关岛屿人口增长的年度报告，上奏皇帝。出于制止走私、海盗和其他犯罪活动的需要，地方军事长官还对各类商船的定员、武器、以及它们的油漆索具等订立出严格的规定，所有规定的细则都印在注册证件和航海证上。西方人在澳门的船只不到25艘，这些船都要由当地的军事长官登记。在一些军事驻地，陆、海军对遇险商船负有救援义务。此外，军事长官还要对外国商船在中国领海内遭受海盗危害负责。
如上所述，既然海军事务概由皇帝直接处理，那么皇帝所做的一切都是正确的。实际上，朝廷往往鼓励负责海军的官员对海军事务提出建议，然后皇帝通过其大臣有选择地采纳。但遇到软弱的政府，皇帝常常不经大臣磋商，便批准某些个人提出的建议。
从上文可以看出，中国封建时代的海军有两类：一类是由特别指令的将领统帅的、执行特殊使命的海军，另一类是由省级官员管辖的海军。
海军体制演变
公元1000年以前，中国的海军实际上是内河防御部队。水兵都是征募来的，每年必须在内河战船上服一段时间的兵役，其时间与收割、漕运季节基本一致。和陆上步兵一样，水兵的给养必须自理。作为报酬，他们可以得到某些特权，如分给土地、免除赋税和徭役等。这一阶段的海军不是常设性的，在一般情况下不能适应大规模作战的需要。
在宋代，由于蒙古骑兵从北向南步步进逼，江河作战发展到沿海地区。随着适于近海作战的新型战船的出现，老式的内河防御系统也应用到了海上。但政府发现要保证较适合农业地区特点的防御系统越来越困难。朝廷认为有必要建立一支由东南沿海渔民、海盗和海盐走私者组成的雇佣海军。这支海军尽管英勇善战。但是仍得不到朝廷官员的信任，因为这些官员多数是北方人。尽管如此，由于蒙古人的威胁，到1262年海军迅速发展到53000人。它的主要任务是确保漕运安全和在长江等内河巡逻。
蒙古人征服中国后，原来向雇佣海军发展的趋势发生了逆转。政府按传统的宗族军事制度招募海军和陆军，在传统的军事制度中，军队成员既有义务制的，又有世袭制的。在沿海地区，海军部队隶属于各级陆军将领指挥。这些将领大多数是蒙古人、色目人和汉人，他们同前宋时期的水师军官一样，在土地和赋税方面享有特权。船上和陆上的士兵都是些南方人，他们没有土地，几乎不享受任何特权。而在远征东亚和东南亚诸国的蒙古远洋船队中，主要成员是来自南宋的雇佣海军。
明朝基本上沿袭了元朝的军事制度。军队分为两大系统，一个是军队管理系统，拥有世袭军官军衔；另一个是指挥系统，有非世袭的军衔。按前一系统，父亲可以将军衔官职传给儿子。但是，即便是父亲超越了世袭的衔位而得到了晋升，儿子还须从父亲原先的级别开始。
清朝海军的职位有世袭的和非世袭的两种，海军部队有按种族区分和按地区区分两种。例如，清朝有两支军队，一支是八旗兵，另一支是绿营兵。八旗兵是由满清信任的满洲人、蒙古人、色目人和汉人组成，分别驻在全国的各战略要地，守卫着重要的城市、运河和道路。绿营兵则全由汉人组成，担负着各省的治安任务。两支军队都配有水师，官兵全为汉人，因此，海军属于绿营兵。沿海各省都有自己的水师，军官基本上是招募来的南方人。满洲人和蒙古人一样，不信任南方的汉人，不愿授予他们世袭的职位，而是通过薪俸保持他们对朝廷的忠诚。
八旗兵中的水师主要分布在6个省，即3个满洲人的省份：黑龙江、吉林和奉天，3个沿海省份：浙江、福建和广东。3个沿海省份中的汉人将领才有世袭地位。然而，八旗兵的水师主要是象征性的，没有多少水兵。
海军的分类
中国海军在其发展过程中形成了各种不同任务和不同军官等级的部队。其中最常见的是水手军、镇戍军、勇营、团练和勇。
水手军
水手军通常是指隶属于某个将领的陆军部队或海军部队，该将领自己拥有指挥权或代表皇帝行使指挥权。水手军的最好的例子莫过于郑和及其船队。郑和率领船队远航印度洋，途中经过不少国家，后来这些国家都臣服中国，向中国进贡。在元朝和明初，皇帝命令海军主力军担负远洋航行使命。
此外，也有受命于皇帝，负责指挥海军作战的文官担任水手军指挥官的特殊例子。例如，鸦片战争前皇帝任命一位有经验的行政官员林则徐统帅广东省的水师，查禁鸦片走私。
水手军中最重要的力量是内河水师，其中又以驻守长江的长江水师居首。在中国历史上，几乎没有一个朝代不在长江设防，这说明了封建君王非常重视对长江这一交通命脉的控制。
镇戍军
镇戍军是加强、补充海军主力军的地方海军兵力。这种地区性的沿海防御兵力最早产生于南宋，并在元朝有所发展。实际上元朝政府建立了一种以驻守沿海战略要地的守备部队为主的沿海防御系统。各沿海守备部队既配有沿海防御的战船，又配有远洋战船。
明朝的沿海防御是在元朝的基础上发展而来的，但明朝又建立了一些复杂的官僚机构。明朝防御体制的一个主要部分是“卫”。每个“卫”有5600名官兵，驻守在沿海大、中型海港附近。“卫”下分“所”，“所”又进而分为“千户所”（1500人），每个“千户所”又分为“百户所”（120人）。每一个这样的小型军事单位据守一个沿海要塞或一个小型海军基地。从理论上讲，每个“卫”都拥有50艘战船，可向海盗发动大规模进攻。每个“所”有2艘战船，可用于侦察和监视。在明初，沿海6省大约有54个“卫”，127个“千户所”，1270个“百户所”。这些海军部队满编时，共有5000多艘战船。仅浙江一省，和沿海防御有关的人员就有9万人左右。
到清朝中期，沿海防御兵力隶属于八旗兵和绿营兵。八旗兵和绿营兵均有远洋作战的兵力，但由于强调沿海防御，这些兵力都分散部署在沿海各个防区。指挥关系也毫不明确。例如，省与省交界处的海军指挥官可以接受各省旗兵将领的命令。更为复杂的是，他们同时还隶属于当地绿营兵中的沿海部队的汉人高级将领。
镇戍军的士兵还担负非军事性任务。例如，在明朝，70％的镇戍军驻扎在农业区，主要从�