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后来，雍正派何世璂为贵州巡抚，何是招抚派，他认为用兵只会把事情闹僵，只有招抚才行之有效。然而，何世璂上任之后，没看他有什么招抚绝招，一无所成。
三年冬，雍正任命鄂尔泰为云南巡抚管云贵总督事。不久，召高其倬回京，询问他关于少数民族的意见。高其倬主张出兵，高其倬实在是太了解土司了，这些土司无法无天，除了武力他们什么都不买账。第二年春，雍正询问鄂尔泰的意见，鄂尔泰来到云南后，掌握了第一手资料，他亲眼看到一些土司烧毁清军营房。鄂尔泰也主张用兵：“穷究到底，杀一儆百，让他们不敢再犯。”
雍正很看好鄂尔泰，认为他是才德兼优的大臣，一定能够担负这个使命，便同意了他发兵。
在长期的用兵过程中，鄂尔泰对土司问题看得更加透彻了。九月，他正式提出改土归流的建议，鄂尔泰说：“这些土司互相残杀，互相掠夺，不少无辜的汉人被害，属民们生灵涂炭，这是边疆大害，不可以不除。只有实行改土归流才能一劳永逸地解决这个问题，如果只是擒拿首恶，也不过是治标不治本。”
鄂尔泰还提到改土归流有失败的可能性，很容易引起群众的不满和朝臣的批评，所以，这件事要做好必须殚精竭虑。如何改呢？鄂尔泰提出了一些具体的建议：“计擒为上策，兵剿为下策；令自投献为上策，勒令投献为下策。”对于投献的人，只要没收他的田赋就行了，根据他的家庭人口，给予一定的补偿，并授给他们终身的官职，以资鼓励。这些措施目的是让土司懂得反抗不如归顺。
雍正对改土归流政策的认识有一个过程，从最开始不赞同到调查研究，再到最后赞同。这个过程离不开他认真听取臣下的意见，能够从实际出发考虑问题。
父业子竟
雍正四年四月，鄂尔泰兵分三路，进攻长寨，一路途经谷隆，一路途经焦山，一路途经马洛孔。随后，鄂尔泰亲自来到贵州，到长寨等地巡视。
长寨等地是苗疆的心腹地带，这里的土司尤其猖狂。夏天，官兵们焚烧敌对土司的寨子，可是没有抓到他们的首领。副将刘业浚作战犹豫，迟疑不前，贻误战机。鄂尔泰便任命总兵石礼哈前去搜剿，石礼哈大获全胜，歼灭了敌人的首从，缴获弓弩四千五百多张，毒箭三万多支，铠甲和牲畜更是不计其数。
鄂尔泰便在这里设置参将营，扼守这一带的险要。鄂尔泰还在这里设立了保甲，推行保甲法。接着，鄂尔泰趁着余勐未歇，又在广顺、定番等地招抚了六百八十多个寨子。不久，在永宁、永丰、安顺等地招抚了一千三百九十八个苗寨。贵州西、北、南三面的局势逐渐稳定了下来，鄂尔泰便集中兵力向东面的苗岭山脉和清江、都江流域进攻。
根据鄂尔泰的说法，这里的苗患更甚于土司，对这里的苗人，连贵州土司都钳制不了。苗人地盘蔓延几千里，在这里盘踞着一千三百多个苗寨，古州在其正中间。
六年，鄂尔泰推荐贵州按察使张广泗率兵剿匪。张广泗是个实干型人才，他带兵深入古州地区和古州江流域，雷山县地区、九股河上游地区以及丹寨县等地区，也都被张广泗给降服了。张广泗拿下这些地盘后，在这里设置了厅县，安排了同知等官员处理民事，并在各地驻设官兵。
古州和台拱等地设置流官之后，土司的势力依然不可小觑，还没平定多久，苗人几次想暴动。雍正觉得，苗人如此不安分，一定是缺少教化，便安排几个大官到贵州去训导，可惜没有任何效果。
第二年，古州和台拱还是发生了叛乱。叛乱者以古州和台拱为中心，攻陷黄平，洗劫凯里，围困丹江厅，气势汹汹。雍正命哈元生为扬威将军，董芳为副将军，领兵剿匪。七月，雍正命刑部尚书张照为总理苗疆事务大臣，还让允礼、弘历、弘昼、鄂尔泰、张廷玉等人协助张照处理苗疆事务。
张照到任之后，反对鄂尔泰的改土归流政策，密奏雍正，改变改土归流政策，放弃苗疆，所谓放弃不是允许其独立，只是说不插手苗疆的内部事务。张照还拉拢哈元生一起弹劾鄂尔泰，哈元生是鄂尔泰一手提拔起来，不愿做这种忘恩负义的事情。张照转而拉拢董芳，不断在雍正面前夸奖董芳，诋毁哈元生。
张照是才名满天下的大学士，对军事一窍不通，他来到苗疆后，整天就想怎么搞垮鄂尔泰，心思很少用到正事上面来。在张照的理论轰炸下，雍正逐渐对改土归流的政策产生了动摇，到后来，他已经完全相信了张照的话，认为改土归流不是一个好政策。
乾隆即位后，罢免张照，重用张广泗，最终完成了改土归流的改革。
云南的土司也相当猖狂，乌蒙、镇雄、东川三个土府地域辽阔，土司势力强悍。这三个府以前都属于云南，朱元璋收取天下后，将这三府划归四川。明朝曾经打算在镇雄实行改土归流政策，后来因为当地的土司陇氏反对而作罢。康熙三十一年，清政府也准备对东川实行改土归流，但由于撼不动土司的利益，改革徒劳无功，流于形式。
雍正四年三月二十日，鄂尔泰建议雍正将东川再次划归云南，得到雍正的同意。雍正让总兵刘起元驻扎在东川，随后鄂尔泰奏请马龙州知州担任新任的流官知府。就这样，在东川成功地实行了改土归流，无非是增加了两种东西，一个是军队，一个是衙门。
接下来轮到乌蒙和镇雄了，乌蒙的土司是禄万锺，镇雄的土司是陇庆侯，两个人年纪都比较小，所以真正的权力掌握在他们的叔叔禄鼎坤和陇联星手中。鄂尔泰让刘起元招降禄鼎坤，禄鼎坤被招降后，禄万锺邀请陇联星一起攻打禄鼎坤。鄂尔泰遂派哈元生支持禄鼎坤，接连攻破关隘，禄万锺败退到镇雄。鄂尔泰又招降陇联星，陇联星投降后，禄万锺和陇庆侯等人逃到四川，后来也投降了。
就这样，乌蒙和镇雄也实行改土归流政策，哈元生因为屡建战功，很快就升为云南提督。
当然，在改土归流的过程中，叛乱是家常便饭，但也没有能阻止新政策的步伐。从雍正四年到雍正去世，接近十年的时间，基本上在云南、贵州、广西、四川、湖南、湖北六省完成了改土归流改革。
第十一章 雍正与外国
在雍正眼里，一般人信仰天主教还可以理解，皇室宗亲信奉天主教就是大逆不道，理由很简单，皇权受命于天，你相信上帝，置天与皇权于何地？
开放海禁
如果说明朝与东南亚诸国的关系更近的话，那么自清朝以来，中国与西方国家的交往显得更加密切，尽管有些交往不一定是友好的。
雍正的对外思想基本上是继承康熙的，但是也跟康熙有些不同。康熙对于西方的传教士采取一种非常理性的态度，一方面利用他们先进的科学技术，另一方面反感他们传播天主教，尤其对教皇格勒门企图干涉中国内政表示厌恶。
清初有两次禁海令，第一次发生在顺治朝，结束于康熙二十三年。禁海令撤销之后，江苏的松江、浙江的宁波、福建的泉州和广东的广州成为对外贸易的港口。很快，海外贸易就繁荣起来，中国商人和东南亚各国的交往日渐频繁。
本来形势一片大好，后来却出现了问题。
这个问题就跟现在有些留学生不回国一样，康熙很快就发现，每年出海的船只有千余艘，回来的却不过五六成，对于清政府来说，这就相当于大量的财富和人口流失海外。中国古话说的好，肥水不流外人田，要想不流外人田最好的办法是什么？禁止跟外面交流。
康熙五十六年，也就是1717年，再次颁布禁海令，明文禁止出海南洋。这就是清初的第二次海禁。第二次海禁与众不同的地方在于，他不禁止中国船只出航日本，也不禁止外国船只来中国，但是却严格禁止中国商人去南洋经商。只进不出，充分体现了封建统治者的思维方式。
禁海令显然不利于贸易的发展，沿海的许多商民对此很不满，结果是一场旷日持久的博弈，上有政策，下有对策。你可以禁海，我可以走私，只要不被发现就行。
直到雍正继位，海上走私依旧猖獗。台湾官员蓝鼎元是一个反对海禁的学者，雍正二年，他上书说：“福建、广东沿海等地，人稠地狭，耕地不足，当地居民靠海谋生的十有五六。他们往往在内地制造一些精美的手工品，这些手工品在内地是随处可见的便宜货，但是如果运到外国，就可以当成珍稀物品来卖，每年都能赚取巨大的利润，这就为我们中国敛聚了大量的财富，光是海关收入这块就不小了。禁海之后，百害无一利，只会让沿海居民越来越贫困，迫使以前的商人变成游手好闲的人，最后变成盗贼。”
蓝鼎元的看法代表了一部分官员的观点，但是雍正坚持康熙的路线，认为海禁政策宁严勿宽。蓝鼎元的说法固然有道理，但是他没有解决问题，怎么解决许多商人不回来这个问题，商人不归国家的税收就少了，这才是清廷禁海的真正原因。
雍正三年，福建省秋季欠收，第二年春又闹饥荒，许多地方出现抢米事件。沿海的一些官员借此再次提出开放海禁，以缓解饥荒。
福建巡抚毛文铨奏称：“往年开洋之时，有很多洋船到厦门，各省的商人都到厦门来贸易，税收多得不得了。可是海禁以来，几乎就没什么税收，恳请皇上开放海禁。”
闽浙总督高其倬也上奏：“福建这地方地狭人稠，没多少田地可耕种了，许多良民选择上梁山。开放海禁让他们出海贸易多好啊，富人可以当船主，贫穷的人可以当水手和舵手，一条船可以养活上百人并且还有余钱留给家属……”
在沿海官员的轮番上奏下，雍正终于松口了，同意了高其倬的要求，准许福建对外贸易，这一年是雍正五年，即1727年。不过，雍正是非常保守的，他开放福建的海禁后，仍然对其他省进行海禁。在颁布这项旨令的时候，雍正还为康熙解释，说康熙过去实行海禁是体恤百姓，怕内地的人民转徙到外地。
这次开放海禁还有限制条件，出海船只的省份有限制，出海的港口也有限制，只能在指定的港口出入，方便政府收税。同年，雍正又开放广东海禁。雍正七年，李卫上奏说，浙江和福建相邻，福建开放海禁，浙江商人肯定不舒服，可能会偷偷跟着福建商人一起进行海上贸易，干脆让浙江跟福建享受相同待遇吧，雍正遂同意开放浙江海禁。
开放海禁之后，雍正又作了一些专门的规定，出口船只必须按规定时间来回。如果遇到特殊情况不能按时回来的，雍正也制定了一些特殊的政策：如果是因为账钱没有收清，可以到来年六七月回港；如果是被大风刮到其他省的，可以让该省的官员盖个印，说明情况后回籍；如果是被风浪刮翻没有证据的，可以找到幸存的乘客，或者邻近的乘客，了解情况后登记在册。如果故意捏造情况，推迟回港的船只，一定严加查办。
雍正还对那些逗留海外没有回国的人作出了类似赌气的规定：不准回国。本来，清政府的政策是允许海归的，但是几年以来，雍正发现坐商船回来的游子甚少。雍正感觉这些�